Grundlagen des Versorgungsrecht

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Beamtenversorgungsrecht: Grundlagen des Versorgungsrechts

Grundlegendes zur Beamtenversorgung

Versorgungsberichte der Bundesregierung – Bestandsaufnahme und Ausblick zur Beamtenversorgung 

Nach Artikel 17 des Gesetzes zur Änderung des Beamtenversorgungsgesetzes und sonstiger dienst- und versorgungsrechtlicher Vorschriften vom 18. Dezember 1989 in der Fassung des Artikels 19 Abs. 8 des Versorgungsreformgesetzes 1998 hat die Bundesregierung den gesetzgebenden Körperschaften in jeder Wahlperiode des Deutschen Bundestages einen Versorgungsbericht vorzulegen. Der Dritte Versorgungsbericht der Bundesregierung (BR-Drs. 542/05 und BT-Drs. 15/5821) aus dem Jahr 2005 war der letzte Bericht vor der Föderalismusreform mit Aussagen und Modellrechnungen für alle Gebietskörperschaften. Er befasste sich nach den zuvor erstellten Berichten von 1996 und 2001 erneut mit der Lage und Entwicklung der Alterssicherungssysteme des öffentlichen Dienstes und liefert essenzielle Informationen zur Beurteilung der langfristigen Tragfähigkeit dieser Systeme.

Wesentliche Schwerpunkte des 3. Versorgungsberichts waren:
- Darstellung der in Vergangenheit und Gegenwart erbrachten Versorgungsleistungen im gesamten öffentlichen Dienst
- Modellrechnungen für die bis 2050 zu erwartenden Versorgungsausgaben
- Modellrechnungen zur Entwicklung der Versorgungsquote (Verhältnis der Versorgungsausgaben zum Bruttoinlandsprodukt) und der Versorgungs-Steuer-Quote (Verhältnis der Versorgungsausgaben zu den Steuereinnahmen) bis 2050
- Analyse der Gründe der vorzeitigen Pensionierung wegen Dienstunfähigkeit
- Gesonderte Untersuchung der Entwicklung der Versorgungsausgaben in den neuen Bundesländern
- Auswirkungen der seit 1992 eingeleiteten Reformen der Beamtenversorgung auf die Versorgungsempfänger anhand ausgewählter Fallkonstellationen
- Gesonderte Darstellung der Beihilfeaufwendungen für Versorgungsempfänger
- Darstellung der Entwicklung der Zusatzversorgung der Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst und Vorausberechnung der Entwicklung der Ausgaben bis 2040
- Fortschreibung des Erfahrungsberichts zu versorgungsrelevanten Regelungen der Dienstrechts- und Versorgungsreformgesetze und der Berichte „Eindämmung von Frühpensionierungen" und „Altersteilzeit in der Bundesverwaltung".

Überwiegend wurden durch den Dritten Versorgungsbericht die in den beiden vorangegangenen Versorgungsberichten 1996 und 2001 festgestellten Grundtendenzen zur Bestandsaufnahme und zukünftiger Entwicklung der Beamtenversorgung bestätigt.

Es ergaben sich jedoch zwei signifikante Abweichungen:
- Gegenüber dem Zweiten Versorgungsbericht von 2001 war die vorausberechnete Zahl der Versorgungsempfänger bei den Gebietskörperschaften im Jahre 2030 um etwa 170.000 höher und damit bei über 1,5 Millionen. Der Grund für diese Abweichung lag in einer Ausweitung der (Alters-) Teilzeitbeschäftigung, einer deutlich gestiegenen Verbeamtungsquote in den neuen Bundesländern sowie einer geänderten Zugrundelegung des höheren durchschnittlichen Alters bei der Verbeamtung.
- Dagegen fiel der prognostizierte Anstieg der Versorgungsausgaben gegenüber den Berechnungen des Zweiten Versorgungsberichts geringer aus. Die Ursache dieser Abweichung waren die seinerzeit noch nicht berücksichtigten Einsparmaßnahmen durch das Versorgungsänderungsgesetz 2001 und die teilweise drastische Reduzierung der Sonderzahlungen in Bund und Ländern.

Tabelle: Vorausberechnung der Zahl der Versorgungsempfänger nach dem Dritten Versorgungsbericht:

Die Vorausberechnungen des Dritten Versorgungsberichts zeichneten kein mit absolutem Gültigkeitsanspruch versehenes Szenario der zukünftigen Entwicklung der Versorgungsausgaben, sondern vermittelten ein auf Fakten basierendes Bild der Auswirkungen bestimmter Faktoren und Stellgrößen auf die künftige Entwicklung der Versorgungsausgaben der Dienstherren. Die Darstellungen im Bereich der Bundesländer erfolgten summarisch und ohne Berücksichtigung der positiven und negativen Abweichungen von den durchschnittlich berechneten Kennzahlen.

Im Ergebnis sind folgende Ursachen für die zukünftige Entwicklung benannt:
- Die Erweiterung der öffentlichen Aufgaben und der damit verbundenen Personalverstärkungen vor allem von Mitte der 60er bis Ende der 70er Jahre trägt zu dem deutlichen Anstieg der Zahl der Versorgungsempfänger bei.
- Die mit dem steigenden Frauenanteil einhergehende Zunahme von Freistellungszeiten (Beurlaubung, Teilzeit) führt dazu, dass heute bei gleicher Stellenzahl mehr Personen beschäftigt werden, die später Versorgungsbezüge erhalten. Damit ist jedoch nicht eine entsprechende Zunahme der Versorgungsausgaben verbunden, sondern eine die Durchschnittsausgaben mindernde Wirkung.
- Die insgesamt höhere Lebenserwartung und die daraus folgende längere Zahlungsdauer der Versorgungsbezüge führen zu einem dauerhaften und deutlichen Anstieg der Versorgungsempfängerzahlen.
- In den fünf neuen Bundesländern ist die Zahl der Versorgungsempfänger zum jetzigen Zeitpunkt noch sehr gering. Wenn die in den 90er Jahren verbeamteten Beschäftigten in großer Zahl pensioniert werden, wird es hier zu einer deutlichen Zunahme kommen. Dies erfolgt aufgrund des relativ hohen durchschnittlichen Alters bei der Verbeamtung bereits auf kurze Sicht.
- Gesetzliche Vorruhestandsregelungen wegen notwendiger Reduzierung des Personals, so z.B. bei der Bundeswehr sowie bei Bahn und Post im Zuge der Privatisierung, erhöhen die durchschnittlichen Versorgungslaufzeiten erheblich und damit auch im Zeitablauf die Zahl der Versorgungsempfänger.

Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass die Ausweitung des öffentlichen Dienstes zur Gewährleistung eines konstant hohen Niveaus staatlicher Aufgabenerfüllung ein Anliegen der gesamten Gesellschaft darstellt. Die Stabilisierung der Finanzierungsgrundlagen der Beamtenversorgung sind damit nicht alleinige Aufgabe der Beamtenschaft über weitere Einsparungen, vielmehr ist die Bewältigung der bevorstehenden Erhöhungen der Versorgungsausgaben eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe aller Bürger.

Vierter Versorgungsbericht der Bundesregierung 2009

Der Vierte Versorgungsbericht der Bundesregierung wurde am 8. April 2009 vom Bundeskabinett beschlossen und mit den Drucksachennummern BT-Drs. 16/12660 und BR-Drs. 383/09 in das parlamentarische Verfahren eingebracht.

Der Vierte Versorgungsbericht bestätigte im Wesentlichen die bereits vom vorigen Bericht dargestellten und prognostizierten Entwicklungen und enthält erweiterte Darstellungen zur Tragfähigkeit des Zusatzversorgungssystems für die tariflich Beschäftigten des öffentlichen Dienstes. In Folge der Kompetenzverlagerung im Beamtenversorgungsbericht beschränkt sich der Bericht hinsichtlich seiner Vorausberechnungen auf die Beamten, Richter und Soldaten des Bundes. Hierzu wird im Wesentlichen festgestellt, dass deren Zahl nahezu konstant bleibt und
die Tragfähigkeit des Systems der Beamtenversorgung des Dienstherrn Bundesrepublik Deutschland – nicht zuletzt aufgrund der den Beamten und Versorgungsempfängern auferlegten Sparmaßnahmen – für die Zukunft gesichert scheint. Durch die im Bericht aufgeführten Maßnahmen zur Kostenreduzierung in der Beamten- und Soldatenversorgung sei der Bundeshaushalt allein im Zeitraum 1998 bis 2006 um rund 1,67 Mrd. Euro entlastet worden.

Vorausberechnung der Zahl der Versorgungsempfänger des Bundes nach dem Vierten Versorgungsbericht

Versorgungsberichte der Bundesländer

Eine vollständige Abbildung der Situation der Beamtenversorgung in den Ländern gibt es bis heute nicht. Bislang sind erst vereinzelt (Bayern, Nordrhein-Westfalen, Hamburg, Rheinland-Pfalz, Baden-Württemberg, Brandenburg, Berlin), aber mitunter durchaus detailliert Versorgungsberichte oder statistische Bestandsaufnahmen/prognostische Modellrechnungen und Darstellungen der Beamtenversorgung vorhanden. Diese wurden entweder über die Statistischen Landesämter veröffentlicht oder als Landtagsdrucksachen eingebracht. Die Berichte der Bundesländer kommen durchgehend zu dem Ergebnis, dass die Anzahl der Empfänger von Ruhegehalt und Hinterbliebenengeld und damit die Versorgungsausgaben der Länder kurz- bis mittelfristig stark ansteigen werden und in den nächsten zwei Jahrzehnten ihren Höhepunkt haben werden. Dieser Zuwachs spiegelt dabei das Einstellungsverhalten in der Vergangenheit wider. Die überproportional hohe Zunahme der Versorgungsausgaben hat ihre Ursache also nicht etwa im System der Beamtenversorgung, sondern ist nahezu ausschließlich auf die relative Zunahme der Zahl der Beamten und die zugleich wirksame demografische Entwicklung in Bezug auf die Lebenserwartung der Menschen in Deutschland zurückzuführen.

Versorgungsrücklage und Versorgungsfonds

Die Beamten- und Soldatenversorgung beruht traditionell weder auf einem Umlage- noch auf einem Kapitaldeckungsverfahren, sondern wird grundsätzlich als Teil der Personalausgaben aus den laufenden Haushalten der öffentlichen Dienstherren gezahlt.

Das Problem der Finanzierung der künftigen Versorgungsausgaben resultiert nicht unwesentlich daraus, dass in der Vergangenheit keine ausreichende Vorsorge getroffen worden ist. So sind z. B. bei der Neustrukturierung der Bundesbeamtenbesoldung in den 50er Jahren die Bruttobezüge der Beamten – entsprechend dem Sozialversicherungsanteil – abgesenkt festgesetzt worden. Wäre dieser Betrag zurückgelegt und angelegt worden, so gäbe es die gegenwärtig bereits bestehenden und – aufgrund der Personalausweitung in den 60er und 70er Jahren – in der Zukunft sich verschärfenden Finanzierungsprobleme in der Beamtenversorgung nicht.

Eine einfache und kurzfristige Lösung für die Versäumnisse der Vergangenheit gibt es in Anbetracht der Staatsfinanzen jedoch nicht. Ein Umsteuern auf eine zumindest partielle Kapitaldeckung ist jedoch der Weg, der von der überwiegenden Zahl der Experten und Fachpolitiker als entscheidend und notwendig für die langfristige Stabilisierung und Sicherung der Beamtenversorgung angesehen wird. Dies beinhaltet die Ergänzung der reinen laufenden Steuerfinanzierung durch bereits im Aufbau befindliche Versorgungsrücklagen und durch versicherungsmathematisch berechnete, laufende Einzahlungen in Versorgungsfonds.

Versorgungsrücklage

Um die Versorgungsleistungen angesichts der demographischen Veränderungen und des deutlichen Anstiegs der Versorgungsempfänger ab etwa 2018 sicherstellen zu können, wurde ab dem Jahr 1999 über § 14 a BBesG die Bildung einer Versorgungsrücklage als Sondervermögen aus Minderanpassungen von Besoldung und Versorgung gesetzlich vorgeschrieben.

Vorgesehen war ursprünglich, die Besoldungs- und Versorgungsanpassungen im Zeitraum vom 01.01.1999 bis zum 31.12.2013 in 15 Teilschritten um jeweils 0,2 v. H. zu vermindern und den Unterschiedsbetrag gegenüber den nicht verminderten Anpassungen dem Sondervermögen Versorgungsrücklage zuzuführen. Wegen der durch das Versorgungsänderungsgesetz 2001 festgelegten Verminderung des Versorgungshöchstsatzes um 4,33 v. H. werden die auf den 31.12.2002 folgenden acht Anpassungen nicht um 0,2 v. H. reduziert. Eine weitere Verminderung

soll erst im Anschluss daran wieder aufgenommen und in den verbleibenden Teilschritten fortgeführt werden. Bis dahin bleiben die aus den bisherigen Absenkungen der Bezügeanpassungen resultierenden Zuführungen an die Versorgungsrücklagen unberührt und werden in der bis jetzt erreichten Höhe weitergeführt. Zusätzlich sind 50 v. H. der Verminderung der Versorgungsausgaben durch das Versorgungsänderungsgesetz 2001 (§ 69 e BeamtVG) der Versorgungsrücklage zuzuführen. Nach 2017 sollen die Versorgungsrücklagen zur Entlastung der öffentlichen Haushalte schrittweise wieder aufgelöst werden.

Die Versorgungsrücklagen in den Ländern sind nicht einheitlich ausgestaltet und weisen gegenüber der Regelung der Versorgungsrücklage des Bundes wie auch untereinander Besonderheiten auf. Der derzeitige und für 2017 prognostizierte Stand der Versorgungsrücklagen in Bund und Ländern ist im Dritten Versorgungsbericht der Bundesregierung enthalten. Der Stand der Kapitalwerte der Versorgungsrücklage des Bundes betrug beispielsweise zum Ende des Jahres 2011 etwa 4,8 Mrd. Euro. Nach der Kompetenzverlagerung für das Beamtenversorgungsrecht sind die Bundesländer ermächtigt, eigene Vorschriften für die Zuführung und Verwendung der jeweiligen Versorgungsrücklagen zu erlassen. Dies hat bisher lediglich das Land Niedersachsen getan, indem es – wenig vorausschauend – ab 2010 keine weiteren Zuführungen zur Versorgungsrücklage mehr leistet und zugleich die bisher gebildete Rücklage in Höhe von ca. 550 Mio. Euro zur kurzfristigen Haushaltskonsolidierung vorzeitig auflöst.

Versorgungsfonds

Versorgungsfonds bestehen aus laufenden Einstellungen in ein Sondervermögen, welche sich nach der Höhe der Besoldung und der sich darauf beziehenden späteren Altersversorgung bemessen.

Um eine spätere Vollabdeckung der Versorgungsansprüche aus einem kapitalisierten Vermögen zu sichern, müssen nach Berechnungen von Versicherungsmathematikern für neu einzustellende Beamte – je nach Laufbahngruppe und Altersgrenze – ca. 28 bis 38 Prozent der jeweiligen Brutto-Jahresbezüge in einen Versorgungsfonds eingezahlt werden. In einer solchen Kalkulation wird die prognostizierte fallgruppenabhängige Lebenserwartung und damit die voraussichtliche Versorgungslaufzeit berücksichtigt.

Eine zumindest teilweise Kapitaldeckung künftiger Ausgaben wird dadurch erreicht, dass für neu berufene Beamtinnen und Beamte ein pauschaler monatlicher Betrag dem Versorgungsfonds zugeführt wird.

Die Finanzierung eines solchen Kapitalstocks erfolgt dabei aus dem laufenden Haushalt; selbst eine Finanzierung durch Kredite ist dann als sinnvoll zu erachten, wenn die erwarteten Erträge des Fondskapitals die für die Aufnahme des Kapitals erforderlichen Zinsen übersteigt, was bei optimierter, professioneller Vermögensanlage mit hoher Wahrscheinlichkeit der Fall ist.

Die Personalkosten werden damit jeweils von der Generation getragen werden, die auch die öffentlichen Dienstleistungen der Beamten in Anspruch genommen hat. Gleichzeitig werden die Versorgungsausgaben in die aktive Phase des Beamtenverhältnisses vorverlagert. Dadurch wird jedoch auch der bisherige bedeutende Vorteil für die öffentlichen Haushalte beseitigt, dass Beamte während ihrer aktiven Zeit deutlich kostengünstiger als vergleichbare Angestellte oder Arbeiter sind.

Nachdem Rheinland-Pfalz bereits seit dem Jahr 1996 eine Vollabdeckung nach versicherungsmathematischen Grundsätzen für neu eingestellte Beamtinnen und Beamte durchführt, haben weitere Länder und mittlerweile auch der Bund das Konzept aufgegriffen; Deutsche Bundesbank, Bundesagentur für Arbeit und Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht haben in ihrer Zuständigkeit eigene Sondervermögen gebildet. So wurden

bzw. werden Versorgungsfonds (mitunter auch Pensionsfonds oder Vorsorgefonds genannt) in unterschiedlicher Ausgestaltung hinsichtlich Zuführung und Kapitalverwendung in Bayern, Baden-Württemberg, Bremen, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Brandenburg und beim Bund (hier ab 2007) eingerichtet. Es bestehen im Bundesbereich darüber hinaus separate Versorgungsfonds für die Bundesbank, die BaFin und die Bundesagentur für Arbeit.

Nicht etabliert wurden zusätzliche Versorgungsfonds dagegen in den Bundesländern Schleswig-Holstein, Saarland, Thüringen und schließlich Niedersachsen, welches seinen unmittelbar vor der Einrichtung stehenden Versorgungsfonds im letzten Jahr gestoppt hat und in gleichem Atemzug die bereits bestehende Versorgungsrücklage (s.o.) aufgelöst hat.

Im kommunalen Bereich praktizieren viele Gemeinden, Gemeindeverbände und selbstständige Einrichtungen über kommunale Versorgungsverbände oder -kassen das Modell der Kapitaldeckung im Sinne einer vorausschauenden Zukunftssicherung zum Teil bereits seit geraumer Zeit; im übrigen ist im kommunalen Bereich das Umlageverfahren verbreitet.

Instrument der Nachversicherung

Beim Ausscheiden aus dem Beamtenverhältnis durch Entlassung, Nichtfortsetzung eines Beamtenverhältnisses auf Widerruf oder Aberkennung des Ruhegehalts entfällt der Anspruch auf eine beamtenrechtliche Versorgung. Beamtinnen und Beamten werden dann in der gesetzlichen Rentenversicherung gemäß § 8 und §§ 181 bis 186 SGB VI nachversichert.

Eine Ausnahme besteht im Land Baden-Württemberg für den Fall des freiwilligen Ausscheidens aus dem Beamtenverhältnis auf eigenen Antrag: Hier kann anstatt der Nachversicherung alternativ ein Anspruch auf ein späteres sog. Altersgeld erworben werden (sog. Mitnahmefähigkeit der Beamtenversorgung).

Die Nachversicherungszeit gilt als Zeit einer Versicherungspflicht in der gesetzlichen Rentenversicherung, wobei rückwirkend eine Beitragsentrichtung gemäß den jeweiligen Bruttobezügen und den jeweils geltenden Beitragssätzen durchgeführt wird.

Eine Nachversicherung in der Arbeitslosenversicherung erfolgt jedoch nicht, was zur Folge hat, dass nach Ausscheiden aus dem Beamtenverhältnis kein Anspruch auf Arbeitslosengeld besteht. Ferner erstreckt sich die Nachversicherung nicht auf die Zusatzversorgungssysteme des öffentlichen Dienstes.


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